2019 年5 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》( 中發(fā)〔2019〕18號) 發(fā)布，確立了國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”，這是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新要求的空間規(guī)劃體系重構(gòu)?？傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間存在著傳導(dǎo)與銜接的關(guān)系，其中詳細(xì)規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，是新一輪國土空間總體規(guī)劃向下傳導(dǎo)和深化的必需工作。因此，作為目前開發(fā)建設(shè)法定依據(jù)的原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃( 以下簡稱“控規(guī)”)，有必要按照國土空間規(guī)劃新體系構(gòu)建下的新要求進(jìn)行適應(yīng)性改革。

01 新體系構(gòu)建下的新要求

自《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》( 以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》) 實(shí)施以來，全國各地積極推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地控規(guī)編制全覆蓋，起到了規(guī)劃許可依據(jù)的法定作用。在“多規(guī)”并存的條件下，規(guī)劃行政許可的效率不高，在某種程度上《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的效率和公平價(jià)值仍然沒有得到應(yīng)有的凸顯。面臨國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，詳細(xì)規(guī)劃必須適應(yīng)“多規(guī)合一”的要求，在原來控規(guī)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管控，研究土地開發(fā)中的資源屬性、社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，充分尊重土地權(quán)屬；同時(shí)，詳細(xì)規(guī)劃還應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)土地征收成片開發(fā)方案、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、土地綜合整治、林業(yè)與濕地等多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，解決矛盾沖突，融合“多規(guī)”優(yōu)勢，加強(qiáng)公共政策屬性，提升規(guī)劃行政許可效率。

根據(jù)第七次人口普查，中國整體城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到64%，在生態(tài)優(yōu)先、資源節(jié)約和綠色低碳等發(fā)展理念指引下，城鎮(zhèn)發(fā)展必將由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，與之相呼應(yīng)，空間規(guī)劃也應(yīng)在注重“物質(zhì)形態(tài)”優(yōu)化的基礎(chǔ)上更加注重“利益調(diào)配”的合理化。存量型地區(qū)普遍存在土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜、建設(shè)形式和使用用途多樣化等現(xiàn)象，城市更新將面臨不同主體之間的利益平衡問題，而原控規(guī)難以適應(yīng)多元化的利益需求。存量更新背景下的詳細(xì)規(guī)劃需要理清管理部門、產(chǎn)權(quán)人等不同主體的管控要點(diǎn)，平衡公共利益和權(quán)利主體利益，促進(jìn)老舊城區(qū)更新提升、新城新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化、規(guī)劃價(jià)值觀不斷轉(zhuǎn)變，在“以人民為中心”的城市發(fā)展觀指引下，規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注不同社會(huì)群體的多元需求，更加關(guān)注宜居生活空間的構(gòu)建，更加關(guān)注全體城市居民生活質(zhì)量的提升。原控規(guī)主要關(guān)注的內(nèi)容圍繞開發(fā)量、公共安全等基本需求展開，缺乏對環(huán)境品質(zhì)的有效管理，更無法有效地塑造空間品質(zhì)和特色。國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)以“人的需求”為基本出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)公共資源精準(zhǔn)配置、公共安全有效保障、公共環(huán)境品質(zhì)提升，適應(yīng)不同群體協(xié)商式治理模式需求，構(gòu)建健康安全的民生保障體系。

與構(gòu)建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃編制體系同步，自然資源部集中推進(jìn)規(guī)劃許可和用地審批改革，強(qiáng)調(diào)“多審合一”“多證合一”，旨在對城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批制度實(shí)施全流程、全覆蓋改革，基本形成統(tǒng)一的審批流程、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)、統(tǒng)一的審批管理體系和統(tǒng)一的監(jiān)管方式。詳細(xì)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的法定依據(jù)，編制內(nèi)容應(yīng)滿足不同環(huán)節(jié)的審批需求，進(jìn)一步明晰強(qiáng)制性和引導(dǎo)性控制要求，并能有效地將各種數(shù)據(jù)匯至“一張圖”信息平臺(tái)，保障信息聯(lián)動(dòng)，提高審批管理的效率。

02 對詳細(xì)規(guī)劃的再認(rèn)識(shí)

 規(guī)劃與規(guī)則的辯證關(guān)系

有學(xué)者提出“規(guī)劃和規(guī)則對各類行為都具有指導(dǎo)作用，而兩者不同點(diǎn)在于指導(dǎo)方式的差異”“規(guī)劃具有未來導(dǎo)向性”“規(guī)則具有普遍約束性”。其實(shí)規(guī)劃和規(guī)則不是截然孤立的兩種指導(dǎo)方式，而是互相關(guān)聯(lián)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。規(guī)劃是面向長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃和一種可能但未必最優(yōu)的方案，需要制定系統(tǒng)的規(guī)則來保證規(guī)劃的有效執(zhí)行，因此規(guī)劃是規(guī)則制定要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，規(guī)則是保障規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的舉措，現(xiàn)實(shí)則是按規(guī)則執(zhí)行規(guī)劃的結(jié)果。

 詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)兼具規(guī)劃與規(guī)則的雙重屬性

傳統(tǒng)控規(guī)重規(guī)劃、輕規(guī)則，表達(dá)的是規(guī)劃期末“藍(lán)圖”式的建設(shè)結(jié)果，采用的是靜態(tài)化、唯一可能的管控方式。雖然有的控規(guī)對建設(shè)時(shí)序有引導(dǎo)，部分指標(biāo)也采用了彈性控制，但是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的復(fù)雜性相比，依然缺乏有效的動(dòng)態(tài)應(yīng)對措施，導(dǎo)致控規(guī)頻繁調(diào)整成為普遍現(xiàn)象，也造成規(guī)劃的權(quán)威性不夠而廣為社會(huì)詬病。國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)兼具規(guī)劃與規(guī)則的雙重屬性，用規(guī)劃表達(dá)可能的建設(shè)結(jié)果，包括土地使用功能、開發(fā)強(qiáng)度和設(shè)施配置等相對合理的方案；用規(guī)則表達(dá)管控措施，概括或抽象出方案的內(nèi)在核心控制要素，使多種方案的靈活實(shí)施成為可能。在深化落實(shí)國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容的同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)狀發(fā)展基礎(chǔ)和建設(shè)管理的責(zé)權(quán)關(guān)系，制定符合地方發(fā)展需求、可操作的管控內(nèi)容，保障規(guī)劃的有效實(shí)施。

 編制與管理的互動(dòng)關(guān)系

規(guī)劃管理是一項(xiàng)行政工作，是依法依規(guī)組織規(guī)劃編制、執(zhí)行規(guī)劃成果、開展規(guī)劃調(diào)整的過程。規(guī)劃編制是一項(xiàng)技術(shù)工作，以當(dāng)下的管理需求結(jié)合城市發(fā)展規(guī)律謀劃目標(biāo)、定位、用途和指標(biāo)等，制定未來管理的依據(jù)。兩者目標(biāo)一致，表現(xiàn)不同、互為支撐，即管理給編制提要求，編制為管理定規(guī)則。兩者一旦脫節(jié)，則編制缺方向引導(dǎo)，管理無規(guī)則可依。

 詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)是“編管協(xié)同”的產(chǎn)物

傳統(tǒng)控規(guī)重技術(shù)、輕管理，成果的技術(shù)屬性強(qiáng)于政策屬性，無法更好地從城市管理的角度考慮公共利益，對城市發(fā)展的決策過于理論化，難以統(tǒng)籌兼顧規(guī)劃編制的科學(xué)性與規(guī)劃管理的靈活性及可實(shí)施性，從而導(dǎo)致規(guī)劃編制與管理的脫節(jié)，造成許多地方出現(xiàn)控規(guī)“編而不批”“編而不用”的現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)是“編管協(xié)同”的產(chǎn)物，作為管理的法定依據(jù)，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)具備足夠的嚴(yán)肅性，因此其編制過程需走出簡單的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范約束下的方案制訂，走近規(guī)劃實(shí)施過程中的主要使用者和受規(guī)劃調(diào)節(jié)影響的權(quán)益主體人，充分了解需求、探討實(shí)施路徑、平衡多元權(quán)益、適應(yīng)管理需求，同時(shí)也應(yīng)改革維護(hù)程序以應(yīng)對復(fù)雜多變的城市建設(shè)發(fā)展情況。

 空間與事權(quán)的匹配關(guān)系

保障公共利益是空間規(guī)劃的根本使命，其在規(guī)劃中的體現(xiàn)方式之一是公共服務(wù)功能的配置。以空間為基礎(chǔ)的公共服務(wù)功能配置主要考慮的是公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模與人口規(guī)模的匹配關(guān)系，以及公共服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)與服務(wù)半徑的協(xié)調(diào)關(guān)系，其前提是各類公共服務(wù)設(shè)施可以無門檻地均等使用?，F(xiàn)實(shí)生活中，各級各類公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營與各級政府的事權(quán)緊密關(guān)聯(lián)，通常有較強(qiáng)的行政轄區(qū)屬性，存在有門檻的差別使用限制，如學(xué)校之于學(xué)區(qū)，行政服務(wù)之于行政管轄范圍。兩者一旦失配，就有可能導(dǎo)致貌似合理的公共服務(wù)設(shè)施配置與布局方案，在實(shí)際使用中無法給使用者提供便利的服務(wù)。要解決這一問題，既要寄希望于政府治理水平的提升，用新的管理方式打破更多的服務(wù)壁壘，也需要在規(guī)劃時(shí)充分考慮空間與事權(quán)的匹配，以減少可能出現(xiàn)的矛盾。

 詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)是尊重事權(quán)的空間管控

傳統(tǒng)控規(guī)重功能空間、輕事權(quán)治理，管控單元往往按功能以自然地理界線、線性交通設(shè)施和開發(fā)建設(shè)功能等空間要素進(jìn)行劃分，與地方實(shí)際管理轄區(qū)不吻合，可能導(dǎo)致跨行政區(qū)的單元在建設(shè)中出現(xiàn)失控現(xiàn)象，造成設(shè)施配置的缺失或重復(fù)。國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)是尊重事權(quán)的空間管控，需要綜合考慮公共服務(wù)的管控、開發(fā)利益的平衡和市場服務(wù)的引導(dǎo)，其中公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)充分結(jié)合區(qū)、街道、社區(qū)的權(quán)利與責(zé)任，經(jīng)營性用地的配置應(yīng)充分考慮不同實(shí)施主體的成本與收益關(guān)系，而市場服務(wù)設(shè)施的配置則應(yīng)以人口分布與交通可達(dá)為基本原則，合理劃分管控單元，在規(guī)劃和實(shí)施之間劃定空間與事權(quán)匹配的權(quán)利邊界，既明確行政實(shí)施主體的功能配套責(zé)任和用地開發(fā)收益，也兼顧功能設(shè)施的合理服務(wù)范圍。

03 詳細(xì)規(guī)劃改革方向思考

 分層管控，明晰事權(quán)

多年來，各地在控規(guī)編制實(shí)踐中采用了分單元、分街區(qū)、分街坊、分地塊的多層級空間劃分方式，其主要作用在于實(shí)現(xiàn)控規(guī)編制組織的 全覆蓋、不重疊、不交叉，但多數(shù)情況下依然是遵循一個(gè)規(guī)劃、一次編制、一步到地塊的技術(shù)邏輯，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的分層編制、分層管控，尚未建立起從城市整體發(fā)展意圖到單個(gè)地塊開發(fā)控制的有效傳導(dǎo)、各司其職的層級體系。此外，空間劃分大多以空間要素為主導(dǎo)，與行政事權(quán)的匹配度不高，導(dǎo)致管控職責(zé)不清晰，難以保障規(guī)劃的有效落地。

近年來，北京、上海在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，十分注重落實(shí)“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)”的理念，并形成了與之相匹配的空間層級體系。北京在分區(qū)規(guī)劃之下構(gòu)建了“街區(qū)指引—街區(qū)控規(guī)—地塊實(shí)施方案”三級傳導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)劃層級體系，其中街區(qū)指引重在將分區(qū)規(guī)劃意圖分解至街道，街區(qū)控規(guī)則進(jìn)一步細(xì)分至社區(qū)，地塊實(shí)施方案在深化研究的基礎(chǔ)上明確地塊管控要求，實(shí)現(xiàn)了不同層級規(guī)劃之間的有序傳導(dǎo)。上海在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間增加了單元規(guī)劃層次，通過“單元規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)”分層傳遞管控要求，主城內(nèi)的單元規(guī)劃以區(qū)的行政管轄范圍為編制范圍，街區(qū)控規(guī)則盡可能結(jié)合街道范圍編制。兩地改革的共同之處在于均建立了分層編制、分層管控的體系，在空間上層層相扣，實(shí)現(xiàn)從城市整體到單個(gè)地塊的逐層分解落實(shí)，同時(shí)注重空間邊界與區(qū)、街道、社區(qū)行政界線結(jié)合，逐級落實(shí)責(zé)任，均衡利益調(diào)配。

鑒于北京、上海這樣的超大城市有其特殊性和復(fù)雜性，對面廣量大的中小城市，本文建議保持“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”層級不變，將詳細(xì)規(guī)劃分為單元和街坊兩個(gè)層次編制。在縣級國土空間總體規(guī)劃或設(shè)區(qū)市分區(qū)規(guī)劃中，原則上對應(yīng)于不同街道將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍劃分為不同單元，通過功能定位、發(fā)展規(guī)模、設(shè)施配套、城市控制線和景觀風(fēng)貌等方面的控制引導(dǎo)要求將總體規(guī)劃/分區(qū)規(guī)劃意圖分解落實(shí)至各單元。單元層次詳細(xì)規(guī)劃要嚴(yán)格落實(shí)總體規(guī)劃/ 分區(qū)規(guī)劃分解至本單元的相關(guān)要求，據(jù)此形成接近原控規(guī)深度的用地布局方案，原則上對應(yīng)于社區(qū)將本單元?jiǎng)澐譃槿舾山址唬擞玫夭季址桨傅闹饕饔貌⒎亲鳛橐?guī)劃許可的直接依據(jù)，而是作為劃分街坊、分解管控要求的參考依據(jù)。街坊層次詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)則是將管控要求落實(shí)到具體地塊，作為城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的直接依據(jù)，為此街坊層次詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)用地策劃、整體交通影響分析等工作，切實(shí)增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的適用性。如此，通過分層編制和管控體系的構(gòu)建，有利于自上而下有效傳導(dǎo)落實(shí)頂層設(shè)計(jì)意圖，有利于建立空間事權(quán)的匹配關(guān)系，明晰責(zé)任邊界，保障規(guī)劃實(shí)施。

 剛彈兼顧，編管結(jié)合

詳細(xì)規(guī)劃分為單元和街坊兩個(gè)層次后，其管控內(nèi)容、管控方式之間需各司其職、體現(xiàn)差異，保證上下傳導(dǎo)反饋的順暢銜接，實(shí)現(xiàn)剛性彈性的有機(jī)結(jié)合。單元層次詳細(xì)規(guī)劃更突出規(guī)則屬性，剛性管控街坊的各類功能比例結(jié)構(gòu)、開發(fā)規(guī)模和配套設(shè)施數(shù)量等，進(jìn)一步收緊總體規(guī)劃/分區(qū)規(guī)劃傳導(dǎo)下來的彈性邊界，通過此層次規(guī)劃形成的用地布局方案可作為規(guī)劃方案的一種，配合通則性管控要求實(shí)施彈性管控。街坊層次詳細(xì)規(guī)劃更突出規(guī)劃屬性，結(jié)合當(dāng)前的開發(fā)建設(shè)需求深化研究規(guī)劃方案，并明確各地塊的具體控制指標(biāo)和必要控制要素。

兩個(gè)層次詳細(xì)規(guī)劃的編制管理方式也需體現(xiàn)差異性。單元層次詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)在總體規(guī)劃/分區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下及早實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)全覆蓋，在依法批準(zhǔn)后報(bào)相應(yīng)機(jī)關(guān)備案，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，作為土地督察的依據(jù)之一，其修改應(yīng)嚴(yán)格參照控規(guī)修改程序。街坊層次詳細(xì)規(guī)劃可結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃、年度建設(shè)計(jì)劃和重大項(xiàng)目落地需求等適時(shí)編制，由城市政府批準(zhǔn)實(shí)施，其修改可以執(zhí)行簡易程序，由市政府同意或授權(quán)自然資源管理部門批準(zhǔn)。分層編制詳細(xì)規(guī)劃，不僅有利于管控內(nèi)容的剛彈兼顧，增強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性，也有利于編管結(jié)合，提高管理效率( 表1)。

表1 詳細(xì)規(guī)劃分層管控主要內(nèi)容一覽

從功能區(qū)位可將城鎮(zhèn)建設(shè)用地分為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和一般地區(qū)，從開發(fā)程度可將其分為新建地區(qū)和更新地區(qū)，此外城鎮(zhèn)中可能存在風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等特殊功能區(qū)，詳細(xì)規(guī)劃編制應(yīng)從城市整體發(fā)展調(diào)控的視角，依據(jù)近、遠(yuǎn)期建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，根據(jù)地區(qū)特征差異關(guān)注編制內(nèi)容、方法的差異，實(shí)現(xiàn)空間的人性化、便利化，引導(dǎo)城鎮(zhèn)土地開發(fā)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

 重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和一般地區(qū)

重點(diǎn)發(fā)展區(qū)主要包括城鎮(zhèn)公共中心、交通樞紐、特色風(fēng)貌區(qū)、重要街道和濱水空間等功能復(fù)合、公共性較強(qiáng)的地區(qū)。詳細(xì)規(guī)劃在嚴(yán)格落實(shí)總體規(guī)劃強(qiáng)制性管控要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)給予重點(diǎn)發(fā)展區(qū)更大的靈活性，以促進(jìn)高效發(fā)展、提升公共活力和彰顯空間特色為目標(biāo)，鼓勵(lì)功能混合開發(fā)，統(tǒng)籌地上地下空間，優(yōu)化空間景觀品質(zhì)。相較于重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，一般地區(qū)在管控內(nèi)容上應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與城市設(shè)計(jì)的銜接，從公共空間控制、建筑形態(tài)控制和環(huán)境設(shè)施控制等方面來具體化城市設(shè)計(jì)的管控內(nèi)容，必要時(shí)通過附加圖則實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控，避免僅僅采用籠統(tǒng)的定性文字描述進(jìn)行管控，也不建議針對具體地塊進(jìn)行判例式控制。定性文字描述使得意向性引導(dǎo)難以有效落實(shí)，判例式控制則容易受限于當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)思路而難以保證長遠(yuǎn)可實(shí)施性。

 新建地區(qū)和更新地區(qū)

新建地區(qū)和更新地區(qū)除了開發(fā)建設(shè)程度的表象差異外，更本質(zhì)的區(qū)別在于權(quán)利主體的不同，因此詳細(xì)規(guī)劃的編制思路和管控方式也須有所差別。

新建地區(qū)的初始權(quán)利主體相對單一，基本為政府，詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮著重新賦權(quán)的規(guī)則作用，當(dāng)轉(zhuǎn)化為許可條件后，可充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，讓各類主體通過公平競爭獲取權(quán)益轉(zhuǎn)讓機(jī)會(huì)。新建地區(qū)受現(xiàn)狀約束較少，可依據(jù)總體規(guī)劃的傳導(dǎo)要求及相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的約束條件形成詳細(xì)規(guī)劃方案，同時(shí)市場開發(fā)的不確定性也較大，詳細(xì)規(guī)劃在守住功能平衡底線、保障公共利益的前提下更應(yīng)保持足夠的彈性，比較不同開發(fā)模式、不同建設(shè)時(shí)序的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，合理實(shí)現(xiàn)空間資源價(jià)值。

更新地區(qū)既有權(quán)利主體復(fù)雜多樣，且往往存在功能欠缺、設(shè)施老化和環(huán)境欠佳等問題，詳細(xì)規(guī)劃一方面要彌補(bǔ)欠賬，提高生活品質(zhì)和優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境；另一方面要發(fā)揮調(diào)整既有利益格局的作用，綜合考慮損益平衡。更新地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制過程中除了考慮政府和市場的雙重作用，更應(yīng)關(guān)注既有權(quán)利主體的意愿，加強(qiáng)公眾參與，根據(jù)留、改、拆等不同更新方式，構(gòu)建共商共治、合作開發(fā)和多方共贏的格局。規(guī)劃方案應(yīng)統(tǒng)籌政府責(zé)任與收益平衡的關(guān)系，避免因追求局部小平衡而造成累加超負(fù)荷的狀況，從街坊、單元乃至更大的范圍協(xié)調(diào)平衡關(guān)系。此外，更新地區(qū)受現(xiàn)狀制約較多，不同時(shí)期的建設(shè)執(zhí)行著不同的標(biāo)準(zhǔn)，簡單按當(dāng)前的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，可能存在雖然合規(guī)但既有權(quán)益受損，或者既有問題得到較大改善但依然難以完全合規(guī)等兩難狀況，因此在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂時(shí)應(yīng)給更新地區(qū)留有必要的執(zhí)行余地，在編制更新地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃時(shí)通過協(xié)商一致的形式因地制宜地彈性執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，所以更新地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃方案不一定是最完美的方案，但應(yīng)是最優(yōu)的綜合平衡方案。

 特殊功能區(qū)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等特殊功能區(qū)作為同一個(gè)空間單元，受到詳細(xì)規(guī)劃層次的專項(xiàng)規(guī)劃和控規(guī)的雙重覆蓋，兩類規(guī)劃均為法定規(guī)劃，受各自標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，而兩者又存在不一致之處，給地區(qū)發(fā)展和規(guī)劃許可造成困擾。在國土空間規(guī)劃體系下，按照“多規(guī)合一”的改革方向與要求，建議統(tǒng)一納入詳細(xì)規(guī)劃，采用特別的管控方式滿足多元的管理要求。

比如，2021 年3 月自然資源部、國家文物局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》提出“有條件的地區(qū)可將歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃合并編制”，因此歷史文化街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃在滿足詳細(xì)規(guī)劃基于用地深度的編制要求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)按照歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的要求，加強(qiáng)基于建筑深度的內(nèi)容研究，實(shí)現(xiàn)用地、建筑的雙重管控。比如，在風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制過程中需處理好風(fēng)景名勝區(qū)用地分類標(biāo)準(zhǔn)與國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接關(guān)系，對同一地塊賦予雙重屬性功能，滿足各自的管控要求。總之，存在管理重疊、層次嵌套問題的特殊功能區(qū)，在詳細(xì)規(guī)劃編制中需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方管控要求，明晰保護(hù)和開發(fā)內(nèi)容。

 經(jīng)營性用地和公益性設(shè)施

在有限的空間范圍內(nèi)匹配好公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等公益性設(shè)施和居住、商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性用地的關(guān)系是各層級國土空間規(guī)劃的核心要義之一，更是詳細(xì)規(guī)劃的重要任務(wù)。公益性設(shè)施和經(jīng)營性用地的關(guān)系猶如“池子”和“池中水”，公益性設(shè)施相當(dāng)于“池子”，它的承載能力決定了經(jīng)營性用地的規(guī)模，而經(jīng)營性用地相當(dāng)于“池中水”，當(dāng)它的規(guī)模超出“池子”容量時(shí)，各種城市病就會(huì)顯現(xiàn)出來。從總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃到單元層次詳細(xì)規(guī)劃、街坊層次詳細(xì)規(guī)劃，相當(dāng)于將“池子”逐步劃小，既要保證大的平衡，也要實(shí)現(xiàn)小的匹配。以學(xué)校為例，單元層次詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重于學(xué)校規(guī)模、數(shù)量與居住用地可能承載人口的協(xié)調(diào)，到了街坊層次的詳細(xì)規(guī)劃則應(yīng)細(xì)化考慮單個(gè)學(xué)校學(xué)區(qū)范圍內(nèi)可承載的住宅開發(fā)適宜規(guī)模。

為保證城市的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，在詳細(xì)規(guī)劃中對公益性設(shè)施應(yīng)采用剛性方式控制其下限，而經(jīng)營性用地則應(yīng)按各個(gè)“池子”的承載力剛性控制其總量，對單個(gè)地塊則可以采取彈性控制方式，改變傳統(tǒng)控規(guī)中對單個(gè)地塊采用剛性控制而造成適應(yīng)性不足、對“池子”總量缺乏剛性管控而造成頻繁“溢出”的狀況。以住宅開發(fā)規(guī)模為例，單元層次詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行上位規(guī)劃分解至本單元的總量規(guī)定，同時(shí)進(jìn)一步將其細(xì)化分解至街坊，并提出住宅地塊開發(fā)強(qiáng)度的通則性規(guī)定，街坊層次詳細(xì)規(guī)劃通過對不同地塊開發(fā)條件差異的細(xì)化分析，結(jié)合近期建設(shè)意圖，在嚴(yán)格控制總量不增加的前提下對各地塊控制指標(biāo)加以調(diào)節(jié)，既避免單地塊調(diào)整的累積疊加而“溢出”，又避免簡單分配而導(dǎo)致的彈性不足。

 設(shè)施類型和控制要素

道路紅線、城市綠線、城市藍(lán)線、城市黃線、城市紫線等城市控制線和公共服務(wù)設(shè)施是詳細(xì)規(guī)劃中的重要控制內(nèi)容，通常也作為強(qiáng)制性內(nèi)容加以規(guī)定，按空間形態(tài)可以分為線狀設(shè)施和塊狀設(shè)施，不同形態(tài)設(shè)施的控制要素存在差異，為保障實(shí)施的有效性，有必要根據(jù)控制要素的差異實(shí)施精細(xì)化管控。

線狀設(shè)施由于空間貫通性要求高，其控制要素相對單一，主要包括位置和寬度，控制的強(qiáng)制性程度較高。塊狀設(shè)施呈散點(diǎn)分布，其控制要素則較為多樣，主要包括規(guī)模、數(shù)量、位置和形態(tài)，控制的強(qiáng)制性程度呈現(xiàn)從高到低的特征。設(shè)施規(guī)模與服務(wù)能力相匹配，強(qiáng)制性程度最高，在不同空間層次中均應(yīng)得到嚴(yán)格控制。設(shè)施數(shù)量應(yīng)與適宜的服務(wù)范圍、適宜的運(yùn)營規(guī)模相適應(yīng)，其強(qiáng)制性程度有所減弱，尤其是在城市更新地區(qū)，當(dāng)數(shù)量與規(guī)模難以兼顧時(shí)，則宜以規(guī)模為先。設(shè)施位置一方面體現(xiàn)其可達(dá)性，另一方面因其屬性差異而對周邊地區(qū)產(chǎn)生或積極或消極的影響，鄰避型設(shè)施的布局應(yīng)盡可能降低其不利影響，因現(xiàn)實(shí)中落地的困難性而應(yīng)提高其強(qiáng)制性程度；增值型設(shè)施的布局應(yīng)最大化發(fā)揮其對周邊用地的增值作用，在強(qiáng)制性程度上應(yīng)充分考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響。設(shè)施形態(tài)重在滿足其功能需求，要保證好用，可以結(jié)合具體設(shè)計(jì)做必要的調(diào)整優(yōu)化，其強(qiáng)制性程度相對較弱。詳細(xì)規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)設(shè)施類型細(xì)化分析其控制要素，避免簡單實(shí)行“一刀切”的強(qiáng)制性管控方式。

04 結(jié)語

為適應(yīng)國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，詳細(xì)規(guī)劃有必要在傳統(tǒng)控規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)性改革。基于對詳細(xì)規(guī)劃基本屬性和作用機(jī)制的重新認(rèn)識(shí)，本文提出分層體系化、分區(qū)差異化、分類精細(xì)化的改革建議。當(dāng)前正處于國土空間總體規(guī)劃全面開展、全力推進(jìn)的階段，國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃實(shí)踐還相對較少，鑒于不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市面臨的問題存在較大差異，不同技術(shù)力量、不同管理方式的城市對詳細(xì)規(guī)劃的要求也存在較大差異，本文提出的詳細(xì)規(guī)劃改革方向還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。